世界格局调整中各国确保粮食安全的贸易、流通与储备政策一

**hdwater** 稀客 帖子数 : 147 积分 : 427 注册日期 : 15-07-29

摘要：本报告以世界格局深入调整和变化为视角，比较研究粮食生产大国和需求大国维系粮食安全的投资和贸易路径、国家储备手段，分析其政策动向，以为中国的粮食安全政策体系实现优化提出建议。

关键词：世界格局，粮食安全，贸易，流通，储备政策

一、世界格局的深刻调整过程与各国粮食安全政策博弈

20世纪70年代后，世界格局出现了持续、深刻变化。在此期间，粮食安全不仅始终是全球需要面对的突出问题，而且也一直是成为世界各国的国家安全体系的基础性内容。一方面是，发达国家庞大的社会经济需要大量的粮食作为基础，其粮食的机械化作业、高效产出已不能满足全球日益增长的粮食需求。另一方面，新兴市场经济体国家经济发展迅速，但是仍有大量的人口处于贫困和饥饿状态。与世界经济格局的调整过程相伴随，在粮食领域不仅出现由于禀赋差异引发的结构性失衡，而且这种结构性失衡还引发了粮食产业链领域的垄断资本控制和粮食保护主义。这个突出的矛盾逐渐积累起全球性粮食供给方面的不安全因素。而世界经济格局由于各种政经事件的推动，继续在不断调整和演化，又进一步推动了各国粮食安全政策的剧烈博弈。在此过程中，大国之间的粮食国际贸易和储备政策，以及实施相关政策所采用的干预手段变化开始对全球粮食安全形势产生重大而深远的影响。世界政经格局的深刻调整与各国粮食安全政策博弈已经成为紧密联系的范畴。

(一)20世纪50～80年代世界格局变化与国际粮食安全关系。

1.20世纪50～60年代前战后世界格局重新构筑与国际粮食安全。第二次世界大战结束时，国际上确立了两大阵营。由美国确立的布雷顿森林体系不仅成为决定战后西方各国经济关系的基础，同时也对全球政经发展产生主导性影响。尽管后来布雷顿森林体系出现瓦解，但美国在国际上的地位并没有走向衰退，反而进一步提高。美国依靠美元资本和市场体系构筑了影响全球大宗商品交易中心和资本运作中心。

西方各国在第二次世界大战后重建过程中，纷纷挖掘资源潜力，提高自身的粮食生产效率。当时，在全世界范围内，尽管粮食并没有构成为稀缺或紧缺资源，但是却成为各国之间角力的重要工具。特别是，随着美国在全球粮食市场上主导地位的逐步确立，“粮食”日渐成为其在世界范围内实现政治意图、遏制战略对手的重要手段，因此也成为美国外交政策的核心组成部分。其中，屡次被使用的粮食禁运就是一个典型案例。在20世纪50年代之后，国际上一共发生了10次粮食禁运，其中8次由美国发起。1954年美国总统签署公法480号、农业贸易发展与援助法案。这些法案成为美国重要的外交工具。1954～1956年，食物对外援助占美国全部援助的一半以上。1956～1960年，世界上1/3的小麦援助来自美国。^①

2.20世纪70～80年代的世界格局调整与国际粮食安全关系。直到20世纪70年代，人们开始真正注意到“粮食安全”的重要性。这既有天灾和气候的原因，也是大国矛盾关系的产物。在70年代初，全球出现了连续几年的恶劣气候和自然灾害，导致粮食在世界范围内歉收，一些主要国家的粮食产量和输出量大幅出现下降。前苏联也改变了以往屠宰牲畜，以降低粮食需求的做法，开始进入国际粮食市场大量购买粮食，加剧了国际粮食供求紧张状态。这种供求变化的直接结果是，世界上出现了第二次世界大战后最严重的粮食危机。因此，这一时期粮食安全开始迅速成为国际上关注的重点议题。一些国际组织开始对“粮食安全”的概念进行描述和界定。1974年世界粮食会议认为，粮食安全是强调生产足够的粮食以满足全球需要。该定义强调了粮食供给的可靠性。1974年，联合国《世界粮食安全国际约定》要求各国供应足够的基本粮食，以确保国内任何人任何时刻均可获得生存和健康所需的足够的粮食。

在粮食危机的触发下，美国开始迅速将国家安全战略重点转向控制石油和粮食。特别是在国际金融体系在70年代初受到巨大冲击，在石油危机引发发达资本主义国家的国内经济条件恶化的背景下，美国开始加快推动国家安全战略转型。特别是尼克松上台后，美国的对外政策开展进行深入调整，战略重点开始转向控制粮食和石油市场。借助1973年世界粮食危机和粮食安全政策调整，美国的六家跨国公司迅速控制了世界95%的粮食库存。^②美国开始借助高效的农业市场，以世界上最大的粮食供应国的身份，控制粮食供应和价格，及至20世纪80年代，其扩张性粮食战略基本定型。

然而，在这一时期，关贸总协定作为布雷顿森林体系的重要支撑内容开始崩溃，对以美国为首的西方经济甚至世界经济造成了重大冲击，危及美国的世界霸主地位。为此，美国政府开始放弃食物援助作为外交工具，极力说服关贸总协定成员国回到谈判桌，推动持续八年的乌拉圭回合谈判，并最终导致世贸组织1995年正式成立。世贸组织将包括农业领域在内的一些专业领域纳入管辖范围。自此，粮食贸易自由化进程加快，世界范围内的粮食安全内涵面临新的充实和调整。

(二)20世纪90年代至今的国际格局调整与粮食安全关系变化。

1.90年代的世界格局、贸易“自由主义”与粮食安全。20世纪90年代开始，传统东西方大国主导的世界格局不复存在，世界经济进入后冷战时期。以发达国家为主导开始建立起世界贸易组织。世贸组织的成立对于世界粮食安全具有重大影响。其农业协定宣布，通过贸易限制、生产控制、国营贸易等措施造成的人为价格支持是非法的。^③世贸组织的一个重要进展是，首次将农产品贸易纳入到管辖范围。其主要的目的是，加快推动全球的农产品贸易自由化，解决欧美出现的农产品过剩，以及由于农业补贴引发的农产品出口竞争问题。因此，削减农业补贴和促进农业进口国开放市场开始成为世贸组织农业框架协定的主要内容。另外，世界贸易组织实行的自由化和私有化制度促进了跨国农业综合企业和粮食市场的一体化。

应当说，在20世纪90年代中期以前，世界各国对粮食问题都持比较乐观的态度。具体原因有两个。第一，世界农业开展了第一次“绿色革命”，农业科技进步加快，灌溉技术不断发展，良种良法得到推广应用，农药、化肥、杀虫剂等农业投入品得到使用，大大提高了农业生产率。第二，东西德合并，苏联解体，日本经济衰落等国际格局变化造成全球能源、资源供求关系宽松，全球粮食消费出现暂时性停滞，世界粮食实际价格稳步下降。据统计，^④1950～1984年，国际市场粮食价格实际下降了12.27%。1984～1995年，小麦、大米、玉米价格均出现持续下降。

正是由于这种发展背景，世贸组织在农业支持系统的最初设定方面，表现出大国控制世界农业和粮食的强大力量，美国和欧盟继续对各自的农民进行大量补贴；相应地，全球南方国家放弃了相关权利，开始打开贸易壁垒，开放农业生产部门。这既是世界格局演化的结果，也成为当今国际粮食不安全问题产生的体制根源——即，使得美国和欧盟粮食能够通过国际贸易冲垮其他国家粮食体系原有的体制基础。这种国际力量的变化和规则确立，对发展中国家的粮食安全产生了重大影响。“有充分证据显示贸易自由化导致了发展中国家食物进口大幅度上升，贸易自由化侵害了小农场主的谋生方式，并且没有帮助这些国家实现食物安全”。^⑤在现实中，国际农产品自由贸易远不如理论所设想的那样完美，而是被逐利至上的少数跨国企业巨头所掌控，受到各种政治经济利益的掣肘和错综复杂国际格局的影响。事实上，早在乌拉圭回合谈判后期，贸易自由化会对粮食安全产生严重冲击这一倾向就已经显现。据联合国粮农组织对16个发展中国家的一项研究表明，在乌拉圭回合谈判后期，这些国家的食物进口大幅上升，但出口量却没有任何增加。在贸易自由化的冲击下，一些发展中国家的农业萎缩，迫使农民破产并离开农村，大大加剧了土地向少数人集中，使农民失去收入和生活保障。这些情况正是“典型的自由化后遗症”。^⑥

对于区域自由贸易而言，粮食安全同样受到严峻挑战。北美自由贸易协议要求墨西哥必须向美加的农产品开放市场。在缺乏农业保护措施和农业补贴条件下，大量依靠种植玉米的墨西哥小农无法和高度补贴的美国玉米竞争，被迫外出打工，导致粮食市场被美国掌控。对于墨西哥而言，粮食安全所受到的冲击还在于农村人口向城市棚户区迁移造成粮食生产可持续力的不断下降。另一个案例是海地。海地以种植稻米为主，在20世纪80年代每年大米产量可以满足这个国家95%的需求。1995年，作为向海地提供贷款的条件，国际货币基金组织要求该国把大米的进口关税由原来的35%降至3%。这是加勒比海地区的最低关税水平。海地接受这一要求意味着向美国敞开了大米贸易，美国以低于海地大米一半的价格向海地倾销大米。成千上万的海地农民为此失去了稻谷生产和生存手段，每年海地有330万人吃不饱饭。

2.21世纪前十年世界粮食体系的严峻挑战。从20世纪90年代中期以后，世界粮食市场供求关系悄然发生了转折，粮食由供求平衡逐步转向供求偏紧。自2002年以来，随着以石油为代表的能源价格的上涨，推动着全球各种生产资料和生活资料逐步走出低谷，农产品价格也呈现回升之势。美国次贷危机初露端倪时开始引起一部分金融资本的警觉，在危机充分展开之前将大量资金投向大宗重要商品领域，其中包括粮食市场。2007年后，世界粮食价格升幅加快，先是小度上涨，然后是玉米价格飙升。2007年11月联合国粮农组织发布报告称，粮价一年来大幅度攀升，全球粮食储备已降至25年来最低点，谷物储量只够维持地球57天的需要。同一年前相比，小麦、玉米、大米的价格分别上升100%、50%和20%。进入2008年后，大米的价格也开始飞涨。据联合国粮农组织测算：2008年度世界粮食库存由2002年度占全年消费量的30%下降到14.7%，为30年来之最低；世界粮食储备仅为4.05亿吨，只够人类维持53天，而2007年年初世界粮食储备可供人类维持169天。联合国估计有近10亿人遭受着长期饥饿，这不包括那些正在遭受维生素缺乏、营养不足和其他形式营养不良的人群。

随着粮食供求矛盾的不断积累，最终在21世纪第一个10年里爆发了波及世界的粮食危机。这波粮食危机有其深刻的世界格局调整背景。第一，从粮食安全的角度看，美国是2008年国际粮食危机的主要推手。事件的源头是“911”和互联网泡沫破裂。美国为维系其国际影响力，强行延续90年代的长期经济繁荣采取了极为宽松的经济刺激政策。第二，金砖国家开始在21世纪初叶成为国际格局中的重要力量，并带动新兴经济国家和其他发展中国家迅速发展。第三，由于美元的国际地位、美国资本的强大实力和市场的影响力以及新兴市场国家对粮食需求的不断增加，金融危机前粮食价格和其他能源、资源价格一道逐步被拉高。整体看，2008年上半年，国际资本流动性的转移是粮价陡然上升的一个重要原因。一大批热钱流入许多国家的粮食市场，把粮食当做规避风险和进行投机的对象。

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图1 自由贸易与粮食安全国际关系

但是，2008年9月美国全面爆发金融危机后，国际大宗商品急速暴跌。在世界范围内以美元计价的粮食贸易价格在2008年上半年涨了60%达到封顶之后，开始急剧下降。小麦价格下降超过30%，大米价格下降50%。在这种价格变化中，出口禁令或者在许多国家被取消，或者通过双边协议的方式被部分取消，进一步导致价格下降。为此，世界银行曾预测，2009年粮食价格会进一步下跌。^⑦但是，这种判断很明显没有考虑到各国为防止衰退，特别是美国为防止衰落而恢复经济所做的政策努力对粮价的影响。事实上，2009年全球大宗商品价格开始迅速见底回升，走出一个大大的V形底。

(三)世界格局调整趋势、“保护主义”与粮食安全两极化发展。

1.世界格局变化趋势和国际粮食关系的扭曲。2008年爆发的美国金融危机与1929～1933年的经济萧条一样，源于美国、波及世界。然而，和历次危机一样，在危机中有的国家陷入长期衰落，有的国家迅速走出困境，有的国家则趁势而起。2008年美国金融危机后，欧洲国家受到冲击很大，2012年经济和金融受到重创。美国经济温和复苏有利于美国维持霸权的态势。新兴市场国家成为世界经济新的增长极。据高盛公司国民经济研究部估计，到2050年，世界上最大的经济体将由金砖四国(巴西、俄罗斯、印度、中国)和美国组成。“新钻11国”(墨西哥、韩国、印度尼西亚、土耳其、伊朗、埃及、尼日利亚、孟加拉国、巴基斯坦、菲律宾和越南)的国内生产总值(GDP)加在一起将超过美国，甚至比欧洲的GDP高出1倍。^⑧

在未来30年，世界格局中的大国博弈过程可能会因为内外政治、经济问题交织在一起更为复杂。需要注意的是：美国会依然强大，并试图维系其美元霸权，但是引发美国金融危机的体制性问题并没有在这次危机中得到很好地解决，华尔街和美国政府的关系更加紧密；欧洲国家由于欧元的体制性弊病和长期的内部经济体制痼疾也很难在短期内走出债务危机；新兴市场国家发展势头依然强劲，但是长期高速成长隐含的内部问题可能会逐渐显露；发展中国家有加快发展的需求，但是由于外部发言权弱小，国内问题丛集，很难出现实质性的崛起趋势。在这种大的格局调整背景下，各国均出现一种政策动态，力图通过保守方式，解决国内和国际问题，确保国家经济安全和粮食安全。

由于全球粮食生产资源分布的不均衡，世界各国将日益把粮食生产和市场的控制作为维系粮食安全的重要途径。很明显，新老力量的对比和较量，将对历来是国际关系重要内容的粮食安全博弈产生重大影响。另外，人口的变化作为世界格局调整过程中的直接人为因素，也必将对国际粮食安全关系发挥关键性作用。联合国粮农组织预测，到2025年，世界人口将达到82亿左右。这意味着世界必须在现有粮食产量的基础上，再增产50%的粮食，才能满足未来人类社会对粮食的需求。如果考虑工业、医药、新能源等领域对粮食消费越来越多的需求，世界粮食供给将面临十分严峻的挑战。

2.“保守主义”思潮中的粮食安全与粮食主权。在20世纪后半叶，“自由主义”由于受到发达国家的强势推动，开始对发展中国家的食物安全体系产生威胁。而进入21世纪后，在国际格局加快调整，新兴国家不断壮大、资源日益紧张的背景和趋势下，涉及粮食安全的保守主义逐渐兴起。最明显的是WTO国际贸易争端不断增多。其一，各国开始加大力度采取扶持出口的补贴政策、产业政策和低价倾销政策。在26起争端案中，涉及出口补贴有6起，占23.8%；粮食倾销有8起，占30.77%。其二，粮食进口国采用配额限制、关税与非关税壁垒政策限制进口。在26起争端案中，涉及粮食关税的有8起，占30.77%；涉及进口限制的有6起，占23.8%，其余涉及技术性交易壁垒协议等。^⑨特别需要注意的是，粮食安全中的保守主义也和政治问题结合在了一起。例如，2004年9月欧盟提高大米的进口关税，美方认为欧盟提高对美国大米进口征收的关税税率违反了世界贸易组织规定，并在2005年1月底宣布准备提高对包括水果、蔬菜、奶酪和香料等在内的欧盟出口产品的关税税率，以对欧盟的做法进行报复。

2008年金融危机后各国保守主义思潮出现新的变化，贸易保护主义和投资保护主义开始加快向大宗商品的国际贸易领域和投资领域蔓延。粮食安全作为国家安全的主要内容，受到世界各国的广泛重视。在G20的对话中，粮食问题也开始占据重要地位。各国政府意识到，粮食安全绝不仅仅是一个狭隘的农业或是社会问题，而是关系到整个世界经济和人类社会的可持续发展。^⑩与此同时，粮食领域新型“保守主义”日渐抬头。

第一，各国对粮食和资源的掌控竞争日益激烈。主要体现为，欧洲的粮食出口大国在国际供求形势紧张的时候，开始出现放弃粮食自由贸易的倾向；一些国家对外开拓耕地资源的作为开始受到东道国的政策抵制；有些国家开始限制与粮食和农业生产资料相关的产业投资，防止外资冲击粮食产业链安全。例如，2010年澳大利亚矿业巨头斥资390亿美元收购加拿大钾肥公司，作为粮食生产大国的加拿大担心影响农业安全迟迟不愿“放手”。总体上看，“在粮食贸易争论和应对粮食危机过程中，往往会出现奇妙的场景，恰恰是那些最主张贸易自由化的国家，同时也是最坚定奉行粮食保护主义的国家。这些国家粮食贸易政策的取舍，既未考虑如何消除世界粮食危机，也没考虑如何消除一些国家的饥饿风险，而是完全取决于各自在国际市场中所处位置以及各自国家的利益。”^⑾

第二，自由贸易政策的修正。2008年世界粮食危机在根本上是粮食供求关系问题，但不公平的粮食贸易体制在相当程度上扭曲了粮食供求关系，从而间接地加剧了粮食危机。因此，有些国家主张，消除粮食危机首先应建立真正公平与自由的粮食贸易体制，充分发挥市场调节粮食生产与需求的作用，使粮食供求达到真正平衡。这是对自由主义的一种修正。另外，也有一些国家为减少国际粮食市场对本国粮食市场的冲击，在推动本国粮食安全的同时，会在粮食贸易领域实行具有“贸易保护主义”色彩的措施，如农业生产补贴、调整本国粮食进出口关税、设置贸易壁垒等。再者，实现粮食自给自足的政策目标，以及确保实现这一目标的贸易保护政策，也被信奉和倡导世界粮食贸易自由化的群体视为“粮食保护主义”。

第三，粮食主权。粮食问题既有安全问题也有主权问题。粮食主权这一概念提出于90年代初，很快得到其他国家或地区的认可。1995年，墨西哥和部分拉美国家成立拉美非政府组织，再次强调粮食主权问题。^⑿有学者认为，^⒀所谓粮食主权，就是“每个国家都有自由选择农业政策工具的权利，可以通过便捷控制保护农民生产的权利，还可以禁止倾销，并且能够在农产品输出国设立控制生产的机制。在粮食主权的理解框架下，一国有权自主决定如何可持续生产、分配和粮食消费，自主决定相关的政策和策略，以保证其国民食物权的实现。”近些年，发达国家通过资本控制、贸易规则、补贴政策日益威胁到其他国家的粮食安全。粮食主权意识受到各国政府和国际组织的高度关注。

第四，粮食“垄断组织”出现新发展。2008年5月在东盟贸易部长会议上，全球最大大米出口国泰国提议，泰国、柬埔寨、老挝和缅甸成立“大米输出国组织”，以便在粮价不断上涨的背景下维护自身利益。泰国政府发言人表示：“我们是世界粮食中心，却对粮价方没有什么影响力，我们进口昂贵的石油，却低廉地出售大米，这损害我们的贸易平衡”。粮食出口国联合组织对于全球粮食不平衡问题具有重大影响，引发全球粮食保护主义的继续升温。对此，联合国国际农业发展基金会主席莱纳德·巴治坚持认为：“保持国际粮食市场的开放十分重要。”^⒁

3.世界粮食格局的复杂化和两极化。回顾历史发现，在全球农产品贸易自由化之前，各国家、各地区都有一个单独的食物生产和经销体系，以维系居民的生存需要。但是实现农产品自由贸易之后，粮食的生产地区和粮食的消费地区，却出现日益脱节。生产越来越集中在几个粮食生产大国，而诸多主动或被动加入农产品贸易体系的发展中国家，则失去了本来具有的本地化食品体系。^⒂随着世界格局的不断变化，粮食安全的国际格局将日益走向两极化和分散化，一端是粮食安全国家，即欧美等国及新兴市场大国。这些国家之所以能够实现粮食安全原因不同，但至少具有以下特点：人少地多，农业生产力发达，政府利用雄厚的财力对高效的农业给予大量补贴，本国粮食能借助对贸易规则制定的掌控冲击全球粮食生产。一类是粮食极不安全国家，主要集中在南方国家。这些国家的粮食生产体系已经被农业自由贸易体制冲垮。两极的中间是部分新兴市场国家。这些国家在处理粮食安全形势过程中将付出更多的政策努力，不得不应对美国为首的发达国家粮食市场体系对全球粮食生产和贸易环境的冲击。

(四)大国博弈中的确保粮食安全的策略和手段。

在一些国家粮食政策日益趋向保守的背景下，基于对粮食安全的考虑各国对粮食生产、粮食市场、粮食价格的争夺和控制日趋激烈。为了打破粮食市场不断出现的阻力，各国主要依靠经济实力、贸易发言权和行政管理展开对粮食安全关系的掌控。

1.各国在贸易规则中的博弈和粮食贸易手段的运用。无论对于粮食出口国还是对于进口国，无论对于发达国家还是对于发展中国家，贸易规则和贸易手段是实现粮食安全的基本途径和基本手段。在粮食安全问题日益突出的发展趋势下，发达国家为更好地将粮食安全与国家安全目标结合起来，都更加注重占领世贸组织规则中的制高点，寻找更有利于确保本国粮食安全的规则制定，通过强大的经济实力推行有利于本国国家安全的粮食自由贸易。相比之下，新兴市场国家特别是金砖国家迅速壮大的经济对粮食的需求日益增强，要求改变世界贸易规则的呼声开始提高。在这种各自的利益诉求下，新兴市场各国日益注重联合起来，争夺粮食国际贸易规则的发言权，防范粮食出口大国利用粮食自由贸易掌控本国粮食安全。特别是在世界经济格局的深刻调整过程中，发展中国家为维系不断增加的人口所需粮食，也开始试图冲破发达国家对国际粮食市场的掌控。总的看来，以粮食安全为内容的国际贸易规则仍将是未来各国确保粮食安全的战略制高点。

在现有的贸易规则下，各国均倾向于尽可能地运用贸易保护主义手段，因此贸易保护主义的含义也日益突出而宽泛。以美国为首的发达国家粮食贸易保护主义更多地体现在有效地促进粮食出口，通过尽可能的补贴手段、关税手段、技术手段、市场手段、定价手段推动粮食战略有效掌控其他国家粮食生产和粮食市场。在“粮食自由贸易”的掩饰下推行其贸易保护主义。而部分传统的粮食出口大国，在国际资源日益稀缺、气候变化异常、粮食价格高涨的情况下，逐渐开始采取公开直接的限制手段控制粮食出口，有效保护本国资源，防止高粮价冲击本国的物价体系和资源体系。

2001年世贸组织开始启动多哈回合谈判。其实质是，发达国家通过现代农业企业与发展中国家经济实力薄弱的小型家庭农业之间的竞争。矛盾和利益关系的不可调和性注定了谈判在短期内无法达成结果。其一，发达国家和发展中矛盾突出。美国和欧盟农业资源丰富，集约化程度高，在农产品品种、品质、数量、补贴方面占有绝对优势，因而强调坚持自由化路线。以中国、印度和巴西等为代表的新兴市场国家和发展中为保障本国的粮食安全，则对粮食贸易自由化提出尖锐的批评。这种“发展中国家与发达国家在农业问题上的矛盾表面化，使得世贸组织农业谈判的协调变得更加困难。”^⒃其二，发达国家内部也存在矛盾。美国希望欧洲大幅降低关税，以便为美国农产品打开新的市场；而欧洲则存在大欧盟思想，强烈要求美国停止或减少向美国农场主提供大量补贴。

2.各国确保粮食安全的多层次、多种类粮食储备体系。由于世界粮食安全日益具有不确定性与周期性叠加、区域性与全球性共存的特点，因此如何更好地防范粮食危机的冲击，实现粮食安全，成为国际粮食储备体制和储备政策研究的重点议题。

粮食储备的第一层含义是主权国家的粮食储备体系。粮食储备虽然不能从根本上改变国际粮食生产和贸易格局，但是对于维系粮食安全具有积极的支撑作用和辅助意义。在各国对粮食安全日益重视，将其纳入国家安全和国家战略基础内容的过程中，各国都在探索适应本国特点的粮食储备体系。从国际比较看，世界上不同的国家对于粮食储备体系发展出了不同的模式和运作机制。一般来说，对于粮食出口国而言，维系粮食安全的重点在于如何利用粮食控制和影响全球粮食市场，其储备体系的运作机制更多地依靠市场完成，储备只是国家调控粮食市场的短期工具。而对于粮食进口国而言，建立庞大的粮食储备体系不仅是调控粮食市场供求的需要，同时更是确保国家粮食供给安全，增强国家在国际粮食对话市场能力的重要手段。

粮食储备的第二层含义是突破主权国家范围，建立起区域性或国际性的粮食储备体系。冯·布朗等专家提议采取新的行动，预防粮食价格的波动，其中包括开放的贸易、适当的市场机制以及建立类似于中央银行的“国际粮食储备银行”。建立“国际粮食储备银行”这样的专门机构，将有助于应对和抑制粮食价格的剧烈波动。2011年，美国、加拿大和韩国三个G20成员向G20发出倡议，呼吁各国增加对一只世界银行管理的基金的捐款，以帮助穷国实现粮食安全。该基金名为“全球农业和粮食安全计划”，主要是为应对世界范围内可能出现的粮食危机而成立的。樊胜根(2011)提出，当前投机因素是全球农产品价格剧烈波动的重要原因；应在遏制投机行为的同时，应该建立全球性的粮食储备和区域性的粮食储备，以让发生饥荒的地区能得到及时的救助。^⒄这种储备体系虽然有一定的存在需求，但是不同国家在其中到底会发挥什么作用，能不能真正无条件地通过国际粮食储备银行维系世界粮食市场的稳定，有待进一步探索和实验。

二、各国确保粮食安全的国际贸易政策

粮食的国际贸易是粮食安全的重要手段。粮食贸易是调剂国家生产余缺、保障粮食安全的一个重要手段。进入21世纪后，基于粮食安全考量的各国粮食内外贸易体制发生巨大变化，各国的政策重点和采用手段出现调整。主要的特点是：贸易保护主义由对粮食进口的限制走向扩大进口量以维系本国粮食供给；粮食价格的上升与平抑和粮食国际贸易结合起来；美国的粮食霸权主义冲击全球粮食安全；各国加快推动国内市场体系建设，通过政府和市场的共同作用促进粮食流通，确保粮食安全；加快储备体制建设，提高粮食调控能力，增强粮食安全保障。

(一)美国粮食安全战略及贸易“霸权”。

1.美国粮食安全战略与对外战略的关系。粮食供给安全和食品安全是很多国家必须考虑的国是内容。但是，粮食安全作为国际安全的基本构成对不同的国家则有不同的含义。美国的粮食安全战略与其他国家粮食安全的不同之处在于：美国的粮食安全战略是一种由政府主导的，具有主动进攻性的战略，其他大多数国家的粮食安全战略则是一种被动应对战略。这种主动性和被动性的差别不在于是否主动或被动制定和实施粮食安全战略和粮食安全政策，而在于是否对他国具有粮食生产和市场体系进攻性。第一，“粮食霸权已经成为维系和强化美国全球霸权的新支柱”。^⒅美国中央情报局一份报告指出：第三世界缺粮“使美国得到了前所唯有的一种力量……华盛顿对广大的缺粮者实际上就拥有生杀予夺的权利”。曾任美国里根政府农业部长的约翰·布洛克曾说：“粮食是一件武器，用法就是把各国系在我们身上，他们就不会捣乱。”^⒆第二，“粮食安全战略以美国操纵国际规则，强化分工格局为目标。粮食安全战略以推行美国价值观念，干涉全球事务为企图。”“美国粮食战略的最终目标是通过掌控国际粮食市场以实现其霸权战略”。“最终谋求将其他发展中国家从粮食种子、生产、销售到粮食消费结构均纳入其掌控的粮食食物链之中，沦为其霸权体系的附随者”。^⒇因此，可以认为，美国的粮食安全战略在很大程度上是美国霸权主义在国际粮食市场和美国粮食安全领域的延伸。

总体而言，“粮食、石油与美元一道，组成了美国操控世界经济和全球安全的三大战略利器，美国组合运用三道利器打压其他国家经济，谋求美国利益最大化。而且，相较于美国在国际石油市场号召力减小、美元地位日益下降而言，美国在粮食市场的优势地位未见衰减，大有成为美国稳定新霸权的主要支柱的可能”。⁽²¹⁾总之，美国所有关于粮食安全的政策制定都围绕着如何掌控全球粮食市场展开，这一政策趋势在全球经济一体化和金融一体化背景下将得到进一步强化。

2.美国在贸易自由化进程中对农业的支持保护。在农产品贸易自由化过程中，美国长期形成的粮食霸权思想表现得淋漓尽致。一方面美国与欧盟及G10集团争得难解难分，极力主张削减农产品出口补贴和边境保护，另一方面却又通过更全面、更完整的立法，以便对农业开展更大规模保护。2008年9月金融危机爆发后，美国的贸易保护主义急速抬头。美国新的农业法案不仅延续了以往的固定直接补贴、反周期补贴、营销支援贷款、贷款差额补贴等措施，而且提高了部分商品的目标价格和贷款率，并首次制定了收入保障直接补贴政策。除此之外，美国还与加拿大联手提出“越过模式”，试图将谈判焦点转移到双边谈判，逐项讨论关税减让，撬开发展中国家农业市场。虽然遭到拒绝，但一定程度上形成了多边“模式草案”谈判为主、双边就“可能的减让承诺”谈判为辅，多边与双边同时推进的“双轨谈判”的格局。⁽²²⁾

3.美国维系粮食安全战略的贸易手段。为确保在全球粮食市场的绝对优势和霸权地位，经过多年的政策调整和国内利益磨合，美国确立了较为完整的粮食安全霸权策略。其集中体现为：以国内法案为基础，以大量补贴和技术专利为手段，以美元为支撑，以粮食贸易自由化为切入点，以对发展中国家的粮食援助为辅助工具，通过在全球低价倾销挤垮发展中国的粮食产业，使发展国家丧失粮食自给能力。

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